"Bence dibe vurduk"

Dünyada ve Türkiye'de ekonomik reformun koşullarını araştıran Dr. İzak Atiyas

Dr. İzak Atiyas iktisat dalında yüksek öğrenimini Boğaziçi Üniverdsitesi'nde, doktorasını ABD'nin New York Üniversitesi'nde yaptı. 1988'den bu yana Dünya Bankası'nda çalışıyor. Ancak son iki yılını izinli olarak Bilkent Üniversitesi'nde geçirmekte. Atiyas'ın Leila Frischtak ile birlikte hazırladığı "Governance, Leadership and Communication: Building Constituencies for Economic Reform / Yönetim, Önderlik ve İletişim: Ekonomik Reform için Desteğin İnşası" adlı çalışması geçen yıl Dünya Bankası tarafından yayımlandı. Şerif Sayın ile birlikte yaptığı "Siyasi Sorumluluk, Yönetsel Sorumluluk ve Bütçe Sistemi" başlıklı araştırma ise sonbaharda TESEV tarafından basılacak. Atiyas ile Türkiye'de ekonomik reformun zorlukları üzerine konuştuk.
* Bugün "Türkiye ekonomisinde reform ihtiyacı" derken esas olarak neyi anlıyoruz?
Eğer sadece ekonomi alanını düşünürsek, kanımca en temel sorun kamu maliyesi sorunu. Bütçe açıklarının, sosyal güvenlik fonlarının içinde bulunduğu durum biliniyor. Bunlar herşeyden önce makro - ekonomik istikrarı bozucu eğilim taşıyor. Ancak bu, sorunun sadece bir parçası. Kamu harcamalarını belirleyen en önemli etken, bu harcamaların sosyal refaha yaptığı katkı değil, ciddi bir biçimde kurumsallaşmış rant dağıtım mekanizmaları. Kamu harcamalarının toplumsal verimliliği yüksek değil. Hatta ne kadar verimli olduğunu bilmiyoruz bile, çünkü çok uzun bir süredir devletin, daha doğrusu siyasi ve idari karar alma mekanizmalarının, mevcut harcama sistemini ve sunulan hizmetleri ciddi bir biçimde değerlendirme diye bir kaygısı olmamış. Toplumsal öncelikler saptayıp kaynakları bir öncelik anlayışına göre dağıtmak gibi bir kaygı da olmamış.
Fakat bence kamu maliyesi sorunu da daha geniş bir çerçevede incelenmeli. Devletin ana işlevlerinden biri kamu malları üretmek. Biraz kabaca tarifle topluca tüketilen veya üretimi kollektif bir çaba gerektiren, yani bireysel çaba ve piyasa mekanizması yoluyla üretilemeyen mal ve hizmetlerin topluma sunulmasını sağlamak. Hatta bu tarifin içine sadece iktisadi malları (eğitim, sağlık, altyapı, vs) değil, ortak sorunları çözmede gerekli olan kurum ve politikaları da ekleyebiliriz: Etkin ve adil bir yargı sisteminin mevcudiyetini sağlamak, etkin bir anti - tekel politikasını hayata geçirmek, yoksulluğa çare üretmek veya üretilebilmesini sağlamak, özel kesimin etkin bir biçimde gelişebilmesi için gerekli hukuki altyapıyı oluşturmak, özelleştirilmesi düşünülen altyapı sektörlerinde rekabeti sağlayıcı düzenlemeleri hayata geçirmek... Liste uzayıp gidebilir.
Bırakın bunları, belki de en önemli kamu malı olan hukuk ve adaletin varlığı bile bugün tartışılır duruma geldi.

* Şu sıra devletin kamu politikası üretme yeteneği nasıl?
Çok zayıf olduğu söylenebilir. Siyasi ve idari karar alma mekanizmalarında kamu malı üretmek yerine tekil çıkarlara hizmet vermek, siyasi önceliklere göre rant dağıtmak ağırlık taşıyor. Tekil çıkarlar ve rant dağıtımı ile kamu malı üretmek arasındaki bu gerilim, bütün demokrasilerde var, hatta demokrasilerin ana özelliklerinden biri. Ancak etkin demokrasiler bu gerilimi makul dengelerde çözebiliyor, siyaset ve idare bu sorunu çözebilecek biçimde kurumsallaşabilmiş. Bizde sorun bu gerilimde tekil çıkarların, rantın iyice egemen hale gelmiş olması.

* Turgut Özal'ın yaptığı reformlar neyi başardı, neyi başaramadı?
Bence Özal'ın en önemli katkısı, Türkiye'nin dünyaya kapalı yaşayamayacağı, uluslararası rekabet gücünün ve piyasaların önemli olduğu fikrinin kamuoyuna maledilmesinde oynadığı rol. Belki buna bağlı olarak, girişimci ruhunu desteklemek ve devletin koyduğu engelleri kaldırmak, korumacılığı azaltmak, vs.
Özal döneminde başarılmayan, hatta belki düşünülmeyen veya yeltenilmeyen demek daha doğru olur, devletin kendisinde reform. Aslında buna devlet reformu demek te tam doğru değil, çünkü devlet denince insanların aklına temelde idare geliyor. Oysa sorunun önemli tarafı, siyasi kurumların, partilerin, siyasi rekabetin doğru dürüst kamu politikası üretebilecek hükümetlerin oluşmasını teşvik etmemesi. Sorunun çözümünün en önemli halkalarından biri devletin keyfi yetkilerinin azaltılması, daha fazla denetlenir hale gelmesi.
1980'lerde bunun ikisi de olmadı. Hatta tam tersi oldu, devletin denetlenemeyen yetkileri arttı. Bunun yanısıra, hukukun, normların, kurumların önemli olmadığı gibi bir kanı da yayıldı. En olumsuz da buydu.

* Türkiye'de gerekli reformların yapılmayışında temel neden, bunun siyasetçiler için riskli olması değil mi?
Kuşkusuz bu çok önemli bir neden. Sözünü ettiğimiz alanlarda reformun en önemli özelliği, siyasette ve idarede keyfiliğin azaltılması, devletin kuruluşlarının daha hesap verir bir duruma gelmesi, saydamlığın artması, bunları sağlayacak kurumsal değişimlerin hayata geçirilmesi... Dolayısıyla reform, siyasetçinin hareket alanını kısıtlayan bir özellik taşıyor. Reforma direnen en önemli kesim de devletin içinde ve etrafında örgütlenmiş olan kesim.
Yalnız işin şöyle bir yanı da var. Gerekli reformların bir bölümü siyasi önderlerin kollektif çıkarına uygun olabilir. Örnek vereyim. Bugün sözü çok edilen partilerdeki oligarşik liderlik yapısının gözden kaçan önemli bir özelliği, oligarşik liderlerin de kendilerinden rant talep edenlere bağımlı olması. Önderlerin yerlerini koruyabilmesi rant dağıtabilmesine dayanıyor.
Eğer önderin elindeki rant dağıtma mekanizmaları kısıtlanırsa, yükümlülükleri de azalacak; parti içi ve diğer dengeler başka, belki partilerin uzun dönemli çıkarlarına daha uygun kıstaslara göre düzenlenebilecek.
Ancak burada da şöyle bir sorun var: Siyasi rekabet, mantığı icabı, bu ortak çıkarın gözetilmesine meydan vermiyor. Rakibiniz "ben taban fiyatını şu kadar lira daha yüksek tutacağım" diye bir taahhütte bulunduğu zaman, siz de yarışa katılmak zorunda kalıyorsunuz. Dolayısıyla iktisatçıların deyimiyle ciddi bir "kollektif açmaz" var. Yerleşmiş olan popülist söylem de, devletin mevcut yapısının sunduğu olanaklar da bunu teşvik ediyor.

* Reform yapılabilmesi için mutlaka güçlü yönetimlere mi ihtiyaç var?
Uluslararası örnekler güçlü yönetimlerin gerekli olduğu kanısını uyandırıyorsa da, karşı örnek bulmak ta mümkün. Kanımca reform yapılabilmesinin birinci şartı, reformun gerekliliğine inanmış ve ne yapmak istediğini bilen bir kadronun işbaşına gelmesi. Reformun siyasi önderlerin çıkarına uygun olabileceğini söylemiştim. Ama bizde bunun bile kavrandığına dair bir emare yok.
Sorun öncelikle güçlü yönetim değil, bir anlayış sorunu. Hatta bu konularda ortak çalışmalar yaptığım Şerif Sayın, bazı açılardan güçsüz veya ömrü kısa hükümetlerin, böylelikle bir sonraki hükümetin hareket alanını kısıtlayabilecekleri için, reformun bazı yönlerini hayata geçirme konusunda daha istekli olabileceği görüşünde. Öte yandan bu siyasi şart gerçekleşmese bile, eğer gönlü varsa, idare de reformun birçok alanında ciddi hazırlıklar yapabilir, bazı konularda önemli adımlar atabilir.

* Kimilerine göre ekonomi dibe vurmadan, hiperenflasyonla boğuşulmadan halkı reformun gerekliliğine inandırmak mümkün değil. Bu görüşe katılıyor musunuz?
Galiba katılmıyorum. Kuşkusuz insanların hayatlarında bir kötüleşme olmadan reformun gerekliliği açık olmayacak; insanlar reform için fedakarlık yapmaya istekli olmayacaktır. Ama bu ekonominin vuracağı bu "dip" nerede acaba? Ne zaman dibe vurmuş olacağız?
Sorunu enflasyonu azaltmak gibi daha dar bir çerçeveye yerleştirirseniz, kuşkusuz hiperenflasyon reformun gerekliliğini daha açık bir biçimde ortaya koyar. Ancak sorunu devletin rant değil kamu politikası üretmesi, yolsuzluğun azalması, daha düzeyli siyaset şeklinde koyarsanız, bence buna toplumsal talep var. Bu anlamlarda "dibe" vurduğumuza inanıyorum. İtalya'da hiperenflasyon yoktu ama son iki yılda hükümetin çok ciddi atılımlar yaptığı söyleniyor. Keza Malezya ve Kore gibi ülkeler de hiperenflasyona girmeden ciddi reformlar yaptılar son 15 yıl içinde.
Belki şu söylenebilir: Türkiye'de popülist söylem siyasi kültüre öylesine egemen ki, seçmenler popülist harcamaların cazibesine kolay kapılıyor, bunun maliyetinin yine kendisi tarafından ödendiğini gözardı ediyor. Dolayısıyla popülist söylem cezalandırılmıyor.
Ancak, henüz başka bir söylemi deneyen bir siyasetçi de görmedim. Keyfi devlete karşı çıkan bir söylem de denenmedi. "Dibe vurmak" teorisinin böyle bir söylemin denenmesini önleyen mazeret olmasını kabullenemiyorum.


* Kitabınızda reformun temel koşulları olarak, 1) devletin yönetme kapasitesi ("governance"), 2) önderlik ve 3) halkla iletişim, halkın ikna edilmesi üzerinde duruyorsunuz. Bu koşullar açısından bakıldığında Türkiye'nin reform yapabilme şansını nasıl görüyorsunuz.
Çalışmamızın önemli sonuçlarından biri de, reformun ne zaman olacağının önceden kestirilmesinin zor olduğu. Çünkü reform temelde teknik değil, siyasi bir olay. Bazı siyasi girişimcilerin fırsatları değerlendirmesi ile ilgili. Bunu da önceden kestirmek zor...
Reform kararı, bir siyasi akımın rant dağıtmak yerine, reform yapmak için veya yaptığı için oy isteyecek bir strateji izlemesi ile ilgili bir olay. Liderlik dediğimiz etkenin önemli bir parçası bu.
Reform aynı zamanda kültürel bir olay, vatandaşların düşüncelerini etkilemeyi, desteğini almayı içeriyor. Reformun, bizzat reformcular tarafından, teknik değil siyasi bir olgu olarak görülmesi, zaten reformun söylemini de yaratmayı gerektirir.
Bu açılardan bakıldığında Türkiye'de ortam oldukça elverişli. Hem mevcut sistem artık iyice tıkanmış durumda, hem de kamuoyu mevcut siyaset yapma biçiminden usanmış durumda. Bu biçim ile kendilerine akan rantın arasındaki ilişkiyi kurmak işine gelmese veya bunun yeterince farkında olmasa da...
Yönetme ve kamu politikası üretme kapasitesinin içinde bulunduğu acıklı durum ciddi bir dezavantaj, ama bir siyasetçi bunu avantaj haline getirebilir. Girişimcilik bir yerde bu demek.
Reform olasılığını, bazı siyasetçilerin, mevcut ortamın sunduğu fırsatları değerlendirme bilgeliğini ve becerisini göstermesine bağladım. Ancak bu biz vatandaşlar açısından, "bir kurtarıcı"nın gelmesini beklemek anlamına kesinlikle gelmiyor. Tersine siyasetçileri buna zorlamak, reform programı edinmeyi onlara çekici hale getirmek hepimizin görevi.